行政許可這一措施在行政管理中廣泛地應(yīng)用于經(jīng)濟、社會生活的各個方面，所以力圖用比較抽象的語言，對其調(diào)整范圍作出準確的概括，是非常困難的，法學界也有許多爭議。我國《行政許可法》的調(diào)整范圍主要是依據(jù)第二條和第三條：

第二條規(guī)定：“行政許可是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為。”這里對行政許可的界定，實際是從行政許可的實施角度來表述的。實施行政許可，也就是法定的行政機關(guān)，按照法定條件、標準和程序，決定是否給予申請人許可以及由此產(chǎn)生的對被許可人的監(jiān)督管理行為等。實施行政許可是一種具體行政行為，具體內(nèi)容包括實施主體的確定、申請與受理、審查與決定、對被許可人實施許可行為的監(jiān)督等。行政許可的實施是將法律規(guī)定的權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的社會關(guān)系，轉(zhuǎn)化為特定當事人的權(quán)利義務(wù)，具體體現(xiàn)行政程序的各項原則和要求，是行政許可法所調(diào)整和規(guī)范的重要內(nèi)容。

第三條規(guī)定：“行政許可的設(shè)定和實施，適用本法。有關(guān)行政機關(guān)對其他機關(guān)或者對其直接管理的事業(yè)單位的人事、財務(wù)、外事等事項的審批，不適用本法。”

本條第一款從正面規(guī)定了適用本法的兩個方面，行政許可的設(shè)定和實施，適用本法。設(shè)定行政許可是指法定的國家機關(guān)按照法定的程序，獨立作出哪些行為需要經(jīng)過批準才可以進行，應(yīng)當按照什么樣的程序和條件來進行批準或者不批準的規(guī)定。設(shè)定行政許可，是一種立法行為，嚴格來講，并不是一種行政許可行為。我國行政許可的設(shè)定，最基本的和最主要的形式還是法律，在地方主要是地方性法規(guī)。行政許可涉及公民的權(quán)利義務(wù)，原則上應(yīng)由法律作出規(guī)定。但由于我國地域遼闊，經(jīng)濟發(fā)展不平衡，并且法律體系尚在完善過程中，不可能將行政許可的所有事項都交由最高國家權(quán)力機關(guān)規(guī)范，需要賦予行政機關(guān)和地方權(quán)力機關(guān)一定的設(shè)定權(quán)。這就需要對各個立法主體的設(shè)定權(quán)限作出規(guī)定。本條第二款明確規(guī)定不適用本法的事項有兩類：一是有關(guān)行政機關(guān)對其他機關(guān)人事、財務(wù)、外事等事項的審批。二是行政機關(guān)對直屬事業(yè)單位有關(guān)事項的審批。本條第二款對不適用本法調(diào)整范圍事項的規(guī)定，排除的是哪些同本法規(guī)定的行政許可事項有密切聯(lián)系，在工作中難以嚴格區(qū)分，執(zhí)行中又難以按本法規(guī)定辦理的事項。

除了第三條明確規(guī)定不適用本法的行為外，在實踐中還有一些容易同行政許可、行政審批相混淆，但不具有行政許可特征的行政行為。這些行政行為也不適用本法，主要有：

一是內(nèi)部審批行政行為，亦即上級行政機關(guān)基于行政隸屬關(guān)系對下級行政機關(guān)有關(guān)請示報告事項的審批。在行政管理中，下級行政機關(guān)經(jīng)常就工作中的一些重要計劃、規(guī)劃、決策以及貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)和國家方針政策中的問題請示上級國家機關(guān)，由上級國家機關(guān)予以審查批準。這種審查批準，是一種內(nèi)部行政法律關(guān)系，是行政機關(guān)內(nèi)部上下級領(lǐng)導關(guān)系的一種體現(xiàn)，不同于作為外部行政法律關(guān)系的行政許可，因此這種審批不適用本法。當然，在上級對下級報批事項的審批中，有一些是下級行政機關(guān)受理的公民、法人或者其他組織的申請，按照管理權(quán)限，經(jīng)本級行政機關(guān)審查提出意見后，報上級審批。這種審批屬于行政許可決定程序中的一個環(huán)節(jié)，應(yīng)當適用本法。

二是處置財產(chǎn)權(quán)利的審批，如行政機關(guān)以出資人的身份對國有企業(yè)資產(chǎn)處置等事項的審批。這種審批是因為資產(chǎn)所有權(quán)而產(chǎn)生的，行使的是所謂“老板權(quán)”。國家將國有資產(chǎn)處置的審批，由于交由行政機關(guān)去審批，發(fā)生了主體的競合。這時的行政機關(guān)具有雙重身份，既是行政管理機關(guān)，又是國有資產(chǎn)所有者的代表。它在對國有資產(chǎn)處置進行審批時，是作為所有者的代表在履行職責，因此不屬于行政許可。這里如果不分清其中的法律關(guān)系，就容易混淆兩種審批的性質(zhì)。隨著國有資產(chǎn)管理體制的深化，這種審批區(qū)別于行政許可的特點將越來越明顯。就全國而言，國務(wù)院設(shè)立國有資產(chǎn)管理委員會，作為其特設(shè)機構(gòu)，負責國有資產(chǎn)的管理。國有資產(chǎn)管理委員會不屬于行政機關(guān)，對國有企業(yè)有關(guān)事項的審批，當然不屬于行政許可。

三是行政機關(guān)確認財產(chǎn)權(quán)利及其他民事關(guān)系的登記。我國的登記種類很多，概括起來是兩類：一類是確認登記，主要包括產(chǎn)權(quán)登記、抵押登記、結(jié)婚登記、收養(yǎng)登記、個人身份登記、特定事實登記等，不屬于行政許可。這類登記屬于事后程序，是保護和確認登記人的權(quán)利，而不是重新賦予其權(quán)利。在這類登記中，行政機關(guān)行使的不是行政管理權(quán)，而是以第三人的身份出現(xiàn)，起證實和確認作用。另一類是設(shè)立、開業(yè)登記。設(shè)立法人登記的實質(zhì)是取得民事權(quán)利能力，取得行為能力。因此設(shè)立、開業(yè)登記都是行政許可。